정책 이슈

지난해 국내 은행들은 이자이익으로 60조 4천억 원을 기록했다. 사상 처음 60조 원을 넘긴 수치다. 은행 이익의 상당 부분이 여전히 이자에서 나온다. 같은 무렵 시골에서는 팔순에 논 다섯 마지기를 남에게 맡겼다가 투기 의심을 받게 됐다는 하소연이 터져 나왔다. 정부가 정부 수립 이후 처음으로 전국 농지를 전수조사하면서 생긴 일이다. 두 장면을 나란히 놓으면 묻지 않을 수 없다. 이 정부 개혁의 칼끝은 누구를 향하고 있는가.

사라진 횡재세

2023년 11월, 당대표 이재명은 고금리로 사상 최대 수익을 올린 은행과 정유사에 횡재세를 물리겠다고 했다. 옳은 문제 제기였다. 은행의 수익은 경영을 잘해서만이 아니라 기준금리라는 공공의 결정과 신용창조 구조에서 나왔고, 그 부담은 빚진 가계와 소상공인에게 고스란히 돌아갔다. 기실 은행의 대출은 화폐발행과 같은 측면이 있고 그 이득은 사회가 구축한 신뢰시스템에서 나오는 부분이 크다. 마땅히 공유부로 회수되어야 하는 몫이 적지 않다. 그러나 나흘 뒤 나온 법안은 이미 ‘세금’에서 ‘기여금’으로 물러서 있었다. 이듬해 총선이 끝나자 민주당은 횡재세의 속도를 조절하며 감세 쪽으로 돌아섰다.

대통령이 된 뒤 대형 금융사의 수익 1조 원 초과분의 교육세율을 두 배로 올리기는 했다. 그러나 60조 원의 이자이익 앞에서 1조 3천억 원은 2% 남짓이고, 교육재정으로 들어가는 일반 세금이다. 횡재세의 본뜻은 원리에 있었다. 금리라는 공공의 조건에서 생긴 초과이익은 은행만의 것이 아니며, 땅과 집을 담보로 돈을 불리는 금융 구조를 바꿔야 한다는 문제 제기였다. 그 문제 제기는 대통령의 입에서 희미해졌다. 그나마 교육세조차 금융권이 반대의견서를 내자 정부는 과세표준을 손보아 주었다.

보유세, 좋은 대안을 두고도

보유세도 다르지 않았다. 공동체의 노력으로 상승한 땅값 집값은 오른 만큼 적절한 비율로 사회로 환원되어야 마땅하다. 공동체의 공유부다. 대통령은 우리나라 보유세가 낮다고 했고, 7월에는 쟁점을 미리 공개한 뒤 국민대토론회를 직접 주재했다. 그러나 8월 3일 비거주 1주택의 종부세 기본공제를 12억 원에서 9억 원으로 줄이겠다던 개편안은 29일 만에 원상복구되었다. 보유세 개혁이 30년 넘게 번번이 좌초한 데는 이유가 있다. “세금은 옳은데 현금이 없다”는 하소연이다. 집 한 채가 재산의 전부인 은퇴자에게 해마다 수백만 원을 현금으로 내라는 것은 사실상 집을 팔고 나가라는 말과 같다. 그래서 지금까지의 답은 고령자 공제, 장기보유 공제, 1주택자 특례 같은 감면이었다. 깎아 줄수록 세수는 줄고 형평은 무너졌다.

다른 길이 있다. 깎아 주지 말고 미뤄 주는 것이다. 필자는 지난 9월 시민언론 민들레 칼럼에서 보유세 사후납부를 제안했다. 해마다 산정한 보유세를 장부에 적어 두었다가 매각이나 상속 때 한꺼번에 정산하고, 미리 내는 이에게는 국채 금리만큼 깎아 주자는 것이다. 미국의 매사추세츠·텍사스·일리노이주, 캐나다 브리티시컬럼비아주, 덴마크, 아일랜드가 이미 고령자 등에게 이런 방식을 쓰고 있다. 이렇게 하면 당장 나가는 현금이 없으니 세율을 제대로 올릴 수 있다. 투기 억제 효과는 오히려 커진다. 쓰지 않고 값이 오르기만 기다리는 땅일수록 정산할 빚만 쌓이기 때문이다. 가진 이들의 고통에 대해서는 이처럼 세금을 깎지 않고도 부담을 덜어 줄 정교한 대안이 있다. 그럼에도 정부는 그 길을 택하지 않았다. 반발이 일자 물러섰을 뿐이다.

농민에게는 드론이 먼저 왔다

농지는 정반대였다. 2월 24일 국무회의에서 대통령의 지시가 나오자 5월에 조사가 시작되었다. 7월 기본조사에서 대상 1013만 필지 가운데 27%인 284만 필지가 위반 의심으로 분류되었다. 심층조사는 12월까지 이어지고, 위반이 확인되면 처분 의무가 부과될 수 있다. 처분명령을 따르지 않으면 토지가액의 25%에 이르는 이행강제금이 매겨질 수 있다.

늙어서 농사를 짓지 못해 땅을 맡긴 이들, 부모에게 물려받은 땅을 가진 이들이 하루아침에 위반 의심 대상으로 분류되었다. 팔려고 해도 살 사람이 없고, 농지은행에 매도를 신청하면 긴 대기가 돌아왔다. 가장 약한 고리는 임차농이다. 땅 주인이 처분을 피하려 임대를 끊으면, 이미 씨를 뿌린 임차농은 수확도 못 하고 농사를 접어야 할 위험이 있다. 그러니 물어야 할 것은 소유자가 누구냐가 아니라 그 땅에서 농사가 이어지느냐다. 투기 목적으로 놀리는 땅은 엄하게 다스려야 한다. 그러나 이웃에게 맡겨 농사가 이어지는 땅을 처분으로 몰아 경작자를 내쫓는다면, 경자유전을 세운다는 조사가 오히려 경작을 끊는 셈이다.

이 불안에 대한 대통령의 초기 답은 경자유전은 헌법의 명령이니 끝까지 정면 돌파하겠다는 것이었다. 그리고 투기 세력이 거짓 선동을 하고 있다고 했다. 선의의 농민을 보호할 특별조치법 방침은 10월 8일에야 나왔다. 상속 농지, 고령자의 관행적 임대차, 영농이 어려운 땅, 복잡한 소유관계의 농지 등을 처분 대상에서 제외하겠다는 내용이었다. 그리고 10월 26일, 대통령은 전수조사가 장관의 제안으로 범위가 넓어진 것이라고 설명하며, 농지를 빼앗거나 불이익 처분을 하려는 것이 아니라고 밝혔다. 원래는 수도권 인근 투기 목적 농지를 확인하려는 취지였고, 상속이나 대대로 농사짓던 땅이 아니라 농사짓겠다고 신고한 뒤 짓지 않는 경우를 보겠다는 뜻도 덧붙였다. 정면 돌파를 외칠 때는 대통령의 결단이었는데, 반발이 커지자 장관의 제안이 되었다는 인상은 남았다. 보유세의 은퇴자와 농지의 고령 농민은 같은 처지다. 재산은 땅에 묶여 있고 손에 쥔 현금은 없다. 그런데 가진 이들에게는 깎아 주거나 미뤄 줄 길을 고민하다가 반발이 일면 물러섰고, 농민에게는 특별조치법으로 예외를 만들기는 했으나 조사와 의심 분류가 먼저 나왔다. 이것은 개혁의 방향이 흔들린 모습이다.

모래알과 콘크리트

세 정책의 성격은 다르다. 횡재세와 보유세는 세금을 새로 만들거나 고치는 일이고, 농지 조사는 이미 있는 법을 집행하는 일이다. 세금 신설에 신중한 것과 법 집행에 단호한 것을 곧바로 이중잣대라 부를 수는 없다. 그러나 비교할 수 있는 것이 있다. 정부가 누구의 반발에는 제도를 고쳐 주고, 누구의 사정에는 고침 없이 원칙만 내세우다 뒤늦게 예외를 만드는가. 금융권의 의견서는 과세표준 조정으로 돌아왔고, 고가 주택 보유자의 반발은 개편안 원상복구로 돌아왔다. 고령 농민과 임차농의 불안은 처음에는 ‘선동’이라는 말로 돌아왔다가, 특별조치법으로 일부 수습되었다. 대통령 말대로 기득권은 콘크리트처럼 뭉치고 약자는 모래알처럼 흩어져 있다. 그런데 정부는 그 콘크리트 앞에서 물러서고 모래알 위에서는 단호하게 시작했다가 뒤늦게 손을 보았다.

1430년, 세종은 왜 멈췄나

600년 전에도 농지를 둘러싼 개혁이 있었다. 세종은 관리의 농간이 끼어들기 쉬운 답험손실법을 정액세인 공법으로 바꾸려 했다. 1430년 호조가 토지 1결당 10두를 거두는 안을 올리자 세종은 관리부터 가난한 백성까지 가부를 물으라고 명했다. 다섯 달 동안 17만 2806명이 답했고, 찬성이 9만 8657명으로 57%였다. 과반이었다. 그러나 세종은 시행하지 않았다. 전라·경상처럼 땅이 기름진 곳은 찬성했지만, 평안·함길처럼 척박한 곳에서는 반대가 압도적이었기 때문이다. 세종은 그 반대를 적으로 보지 않고 정보로 읽었다. 땅의 차이를 무시한 일률적 정액세가 문제라는 신호였다.

1436년 전제상정소를 두어 다시 검토했고, 1437년 새 안이 반대에 부딪히자 멈췄으며, 경상·전라·충청도에서 먼저 시험했다. 14년이 흐른 1444년, 땅의 질을 여섯 등급으로, 그해 농사 형편을 아홉 등급으로 나눈 공법이 완성되었다. 물론 당시 조사는 관리의 비중이 컸고, 오늘의 1인 1표와는 다르다. 그러나 정신만은 분명하다. 세종은 여론을 시행의 면허로 삼지 않고 반대의 이유를 묻는 질문으로 삼았다. 그것도 가장 척박한 땅의 반대를 제도를 고치는 설계도로 읽었다.

농지에도 ‘나중에’의 지혜를

농지 문제도 일률성에서 비롯된다. 수도권의 투기 농지와 인구감소지역의 상속 농지는 같은 땅이 아니다. 그 차이는 중앙의 드론보다 마을의 이웃이 더 잘 안다.

첫째, 기준이 먼저다. 특별조치법으로 선의의 농민을 가려낼 기준부터 세우고, 그 전까지 처분 절차는 멈춰야 한다.

둘째, 판정은 현장에 맡겨야 한다. 처분 여부를 시·군·구 농지위원회와 마을 단위의 숙의로 판단하게 하자. 세종이 땅을 여섯 등급으로 나누었듯, 투기 목적과 관행적 임대를 가르는 차등의 설계가 필요하다.

셋째, 처분 대신 정산을 택하자. 직접 짓지 못하는 농지라도 실제 경작이 이어지고 있다면, 처분을 강제하지 말고 농지은행 임대수탁으로 돌려 경작자를 보호한다. 대신 소유자가 직접 짓지 않은 해마다 공시지가의 일정 비율을 비경작 부담으로 장부에 적어 둔다. 이 부담은 매각이나 상속 때 한꺼번에 정산해 농지관리기금으로 돌린다. 고령 농민은 당장 현금을 낼 필요도 땅을 헐값에 팔 필요도 없고, 임차농은 계속 농사를 짓는다. 반면 놀리는 기간이 길수록 정산할 몫이 쌓이니 투기의 기대는 꺾인다. 깎아 주지도 내쫓지도 않고, 미루되 정산한다.

이런 지혜는 관료의 책상이 아니라 시민의회 방식의 숙의에서 나온다. 세종이 14년에 걸쳐 한 일이 바로 그것이었다.

돈줄은 그대로 두고

근본적인 질문이 남는다. 농지 투기의 돈줄은 어디서 오는가. LH 사태 때 드러났듯 투기 자금은 땅을 담보로 한 대출에서 나왔다. 땅값을 담보로 은행이 돈을 만들고, 그 돈이 다시 땅값을 밀어 올린다. 땅에 돈을 대 주는 금융은 그대로 두고 땅을 가진 농민부터 조사하는 것은, 물줄기는 놔둔 채 웅덩이의 물만 퍼내는 일이다. 투기를 뿌리 뽑으려면 칼끝은 이자로 60조 원을 버는 금융의 구조를 향해야 한다. 당대표 이재명이 외쳤던 횡재세가 바로 그 문 앞에 서 있었다.

다시 묻는다. 횡재세를 외치던 당대표는 어디 갔나. 은행의 구조 앞에서는 입을 닫고, 집 가진 이들의 반발 앞에서는 물러서고, 팔순 농민의 논 앞에서는 정면 돌파를 외치다 뒤늦게 예외를 만들었다. 강한 쪽에서는 무뎌지고 약한 쪽에서는 날카로워졌다 수습하는 칼끝이라면, 그것은 방향을 잃은 개혁이다. 세종은 57%의 찬성 앞에서 멈췄다. 이 정부는 농민에게 묻지도 않고 시작했다가 반발 뒤에 손을 보았다. 국민주권정부가 세종에게서 배울 것은 거창하지 않다. 힘없는 이들의 반대부터 들으라는 것이다.

인왕산에서 내려다 보이는 청와대. 이재명대통령은 무슨 생각을 하고 있는 것일까. 사진, 이원영.