정책 이슈

한국의 토지 시장, 특히 농지 시장에서 중국 자본의 영향력이 확대되고 있다는 문제는 이미 여러 해 전부터 꾸준히 제기되어 왔다. 하지만 지금까지 이 문제를 체계적으로 파악할 수 있는 공신력 있는 단일 통계는 사실상 존재하지 않는다. 국토교통부·농림축산식품부·지자체·국회·언론 등 각 기관이 제시하는 자료는 제각각 흩어져 있고, 통계 기준도 통일되지 않아 전체 그림을 파악하기가 쉽지 않다. 그런데도 여러 자료를 종합하면 중국 자본의 한국 농지 보유가 지속해서 증가하고 있으며, 특히 최근 5년 동안 그 속도가 가속화되고 있다는 점만은 분명하게 드러난다. 문제는 이 농지에서 생산되는 농산물이 한국 내에서 유통되기보다 중국으로 수출되고 있다는 점이며, 이 때문에 국내 농산물 수급 불안과 가격 상승이 구조적으로 심화되는 요인이 되고 있다는 경고도 점점 더 힘을 얻고 있다. 분단국에서 토지가 중국인 소유로 넘어가는 것은 맨몸으로 탈북한 북한 동포들을 완전히 무시하는 처사다.

파편화된 통계 속에서 드러나는 공통된 흐름

여러 자료를 종합하면 중국 자본의 한국 농지 보유가 지속해서 증가하고 있으며, 특히 최근 5년 동안 그 속도가 가속화되고 있다는 점만은 분명하게 드러난다. 문제는 이 농지에서 생산되는 농산물이 한국 내에서 유통되기보다 중국으로 수출되고 있다는 점이며, 이 때문에 국내 농산물 수급 불안과 가격 상승이 구조적으로 심화하는 요인이 되고 있다는 경고도 점점 더 힘을 얻고 있다.

먼저 통계 문제를 짚을 필요가 있다. 국토교통부는 매년 외국인 보유 토지 현황을 발표하지만, 이 통계는 ‘모든 토지’를 대상으로 하므로 농지·임야만 별도로, 그리고 중국 국적만 따로 연도별로 세분된 자료를 일반인이 확인하기 어렵다. 농림축산식품부 역시 농지 취득·농지 이용 실태를 관리하지만, 외국인 국적별·소유 형태별 연도 통계를 단일 표로 공개하지 않는다. 그렇다고 해서 실태를 파악할 수 없는 것은 아니다. 국회 질의 자료, 지역 언론 보도, 지자체 조사 보고서, 국토부 내부 제출자료 등이 조각조각으로 흩어져 있지만, 이 조각들을 맞추어 보면 다음과 같은 큰 흐름이 뚜렷하게 보인다.

외국인 보유 토지에서 중국 국적의 비중이 가장 크다. 2024년 국토부 통계 기준, 전체 외국인 보유 토지는 약 2억6000만㎡이며, 필지 수 기준으로 중국 국적이 약 40% 안팎을 차지한다. 중국 국적 토지에서 농지·임야 비중이 매우 높다. 일부 지역에서는 중국 국적 토지의 반수 이상이 농지와 임야로 나타나는데, 제주·강원·경기 외곽 지역에서 특히 두드러진다. 2010년대 이후 농지 취득이 꾸준히 증가해 왔다. 관광지 인근 농지, 전원주택용 농지, 별장·펜션 개발을 위한 농지 취득이 많았고, 편법 취득 사례도 적지 않게 드러났다. 최근 5년(2021~2025년) 동안 농지 취득 속도가 더 빨라졌다는 추정이 많다. 국회와 지자체 자료에서는 중국 자본의 농지 필지 수 증가가 “가파르다”라는 표현까지 등장한다. 결국, 세부 자료는 부족하지만, 중국 자본의 농지 보유 증가라는 큰 흐름은 명확하고 지속적이다.

농지 취득 방식과 구조적 허점

한국에서 농지를 취득하려면 원칙적으로 ‘실제 농사를 짓는 사람’이어야 한다. 하지만 현실은 다르다. 농지 취득 절차는 “계획서 제출 → 지자체 서류 심사 → 형식적 실사” 정도에 그치다 보니 편법 취득이 매우 쉽다는 지적이 많다. 실제로 다음과 같은 방식이 흔히 활용된다.

명의대여(차명 취득) : 한국인 명의를 빌려 농지를 취득하고, 사실상 중국 자본이 운용하는 방식.

형식적 영농계획서 제출 : 실제 농사 의지가 없어도 서류상으로 “소규모 텃밭 운영”이나 “시험 재배” 등을 써서 농지취득자격증명을 받는 방식.

법인 형태의 우회 투자 : 한국 법인을 설립한 뒤 법인 명의로 농지를 취득하는 예도 상당수 존재한다.

더욱 큰 문제는 통계가 이런 차명·우회 취득을 제대로 포착하지 못한다는 점이다. 공식 통계에 나타나는 중국 국적 보유 농지는 “겉으로 드러나는 최소 숫자”일 가능성이 크다는 지적이 반복해서 제기되는 이유가 바로 여기에 있다.

농지에서 생산된 농산물의 중국행

‘식량안보’의 실질적 위협. 중국 자본이 한국 농지를 매입하는 행위 자체만으로도 논란이 될 수 있지만, 더 심각한 문제는 이 농지에서 생산된 농산물이 한국 내에서 유통되지 않고 중국 시장으로 직수출되는 사례가 증가하고 있다는 점이다. 언론과 국회 보고서에 따르면 다음과 같은 구조가 이미 일부 지역에서 고착화되고 있다. 중국 자본이 농지를 확보한다. 중국계 농업 법인 또는 위탁 농가가 재배를 맡는다. 수확된 농산물은 국내 유통망을 거의 거치지 않는다. 전량 또는 대량이 중국으로 수출된다.

이 과정에서 한국 농산물 시장에는 단 한 개의 물량도 공급되지 않는 경우가 많다. 즉, 한국 땅에서 생산된 농산물이 한국 식탁을 위해 쓰이지 않는 현상이 이미 벌어지고 있다. 이는 곧바로 국내 농산물 부족 → 가격 상승 → 수급 불안 심화라는 구조적 악순환으로 이어진다.

국내 농산물 가격 상승의 보이지 않는 원인

최근 몇 년간 한국의 농산물 가격은 기후 문제, 유통 구조 문제, 식자재 인플레이션 등 여러 요인으로 인해 꾸준히 상승해 왔다. 하지만 이 가운데 상대적으로 덜 논의된 요인이 바로 외국 자본 농지 보유 증가로 인한 국내 생산 물량 축소다. 왜 이것이 가격 상승으로 이어지는가? 농지 자체가 줄어든다. 농지가 외국 자본에 넘어가는 순간 한국의 농업 인프라가 줄어드는 것과 같다. 특히 생산성이 높은 평야 지대나 관광지 주변 농지가 사라질수록 구조적 손실이 커진다. 생산물의 국내 공급이 줄어든다. 수출용으로 재배되는 농산물이 늘어나면, 국내 시장에 들어오는 물량이 줄어든다. 이는 곧 전체 가격 상승으로 이어진다. 지역 농업 기반이 붕괴한다. 농지가 실제 지역민이 아닌 외국 자본·법인의 소유로 넘어가면 지역 농축산 생태계가 약화된다. 작은 농가가 유지되지 못하면 생산량 지속성도 무너진다. 외국 자본은 가격 변동에 영향받지 않는다.

이들은 국내 물가가 어떻게 되든 상관없이 중국 내 판매 단가와 수익성을 기준으로 작동한다.

즉, 한국 소비자 관점에서 이들은 “국내 물량 조정에 참여하지 않는 행위자”다. 결과적으로 국내 농산물 시장의 수급 균형이 무너지는 하나의 원인으로 중국 자본 농지 문제가 자리 잡고 있다고 볼 수 있다.

“식량은 안보”라는 원칙에서 본 위험성

많은 국가가 식량안보를 전략산업으로 규정하고 있다. 미국·일본·유럽 등은 자국 내 농지의 외국인 보유를 강하게 제한하고, 일부 국가는 농지의 외국인 소유를 사실상 금지하고 있다. 반면 한국은 규제가 느슨하다. 이미 공급이 부족한 나라에서, 외국 자본이 농지를 확보하고 자국으로 농산물을 반출한다면 이는 국가 안보 차원의 손실이라고 보아야 한다. 식량안보는 생산량의 문제가 아니다. 위기 상황에서 우리 국민에게 공급할 수 있는 직접적 물량이 있는가, 농지와 농업 기반을 지속해서 유지할 수 있는가, 외국 자본이 시장 통제력을 갖게 되는가 이 세 가지가 식량안보의 핵심이다. 중국 자본의 농지 보유 확대로 국내 농업 기반이 잠식된다면 한국은 언제든 수급 충격에 노출될 수 있다. 특히 이상기후·전쟁·국가 간 공급망 충돌 같은 외부 요인이 닥치면 그 충격은 더 크게 작용할 것이다.

앞으로 필요한 대응

이 문제에 대한 대응은 ‘규제 강화’ 이상의 복합적 접근이 필요하다.

① 국적별·용도별 농지 통계의 투명한 공개

현재 가장 큰 문제는 정확한 데이터를 국민이 볼 수 없다는 점이다.

농지에 한해서만큼은 국적·소유 형태·법인 지분·재배 품목·유통 경로까지 투명하게 공개할 필요가 있다.

② 농지 외국인 취득 규제 강화

농지 취득 자격 심사를 강화하고, 차명·우회 투자에 대한 검증 체계를 만들어야 한다.

‘실명 취득’ 원칙을 보완하고, 외국 자본 농지 취득 상한선을 도입할 수도 있다.

③ 농산물 수출·유통 구조의 관리

한국 땅에서 생산된 농산물이 국내 공급망에서 완전히 이탈하는 현상을 막기 위한 제도 개선이 필요하다.

생산물의 일정 비율을 국내 시장에 의무적으로 공급하도록 하는 방안도 고려할 수 있다.

④ 식량안보 차원의 종합 전략

외국 자본의 농지 소유 문제는 부동산 시장의 문제가 아니라 식량안보의 문제다.

국가 차원의 중장기 대책을 마련해 농업 기반을 보호해야 한다.

“농지는 단순한 땅이 아니다.”

한국 사회는 오랫동안 농지를 ‘개발 대상’ 혹은 ‘투자자산’ 정도로 취급해 왔다. 그러나 농지는 단순한 자산이 아니라 국민의 생존을 지탱하는 국가 전략 인프라다. 그런데 지금 한국에서는 이 핵심 자원이 외국 자본에 그대로 노출되어 있으며, 그들이 생산한 농산물은 우리 식탁이 아닌 외국으로 흘러가고 있다. 이 문제는 중국 자본에 대한 경계가 아니다. 국가가 농지의 의미를 어떻게 바라보느냐, 그리고 미래 식량 체계를 어떻게 대비하느냐의 문제다. 한국이 농지 통계와 관리 체계를 정비하지 못한 채 이 현상이 이어진다면, 국내 농산물 가격 상승과 식량안보 불안은 앞으로 더 심각한 형태로 나타날 가능성이 크다. 이제는 더는 방치할 수 없는 구조적 문제이며, 국가적 차원에서 명확한 대응과 전략이 필요하다. 자국민 토지 이용 규제에는 철저한 대한민국이 어째서 외국인 국적 보유 토지 이용에 대해서는 제대로 된 전수조사도 실태 파악도 못하고 있는지 원천적으로 재검토해야 할 것이다. 역사를 생각하면 치가 떨려야 정답이다.